ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена обязан­ность по обеспечению соответствия Консти­туции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими кон­ституций и законов республик, уставов, за­конов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального зна­чения, автономной области, автономных ок­ругов и осуществляемой ими деятельности (ст. 3.1). Таким образом, органы государст­венной власти субъектов Российской Феде­рации обязаны принимать меры, направлен­ные на обеспечение единства правового ре­гулирования Российской Федерации.

Одним из способов обеспечения соот­ветствия принимаемых нормативных право­вых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и фе­деральному законодательству является пра­вовая экспертиза проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Феде­рации на стадии их разработки.

Под экспертизой в общем виде понима­ется рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для дачи заключения.

Существует несколько оснований клас­сификации экспертиз. Главным из них явля­ется область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, включающая в себя исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертами, на ко­торые в результате проведения соответству­ющей экспертизы необходимо дать ответы в заключении

В данном случае можно выде­лить такие виды экспертиз, как биологичес­кая, медицинская, экологическая, экономи­ческая, техническая, правовая и т. д. Если же рассматривать такой вид, как правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, то она подразумевает под собой специальное исследование, проводимое для оценки соот­ветствия проекта Конституции Российской Федерации, его совместимости с действую­щим законодательством и международными договорами Российской Федерации и уста­новления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодатель­ной техники.

К примеру, в Иркутской области право­вой экспертизе подлежат проекты областных законов, а также проекты подзаконных нор­мативных правовых актов, затрагивающих наиболее важные общественные отношения. Целью такой экспертизы является выявле­ние в проектах нормативных правовых актов Иркутской области несоответствий феде­ральному и областному законодательству, внутренних противоречий, нарушений об­щепринятых правил юридической техники, а также выявление возможных последствий их применения после принятия.

Проведением правовой экспертизы про­ектов нормативных правовых актов Иркут­ской области занимаются органы прокурату­ры, территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации, правовое управление аппарата Законодательного со­брания области, главное правовое управле­ние администрации губернатора области, иные областные органы государственной власти, учреждения, организации. Так, на­пример, в соответствии с Законом Иркут­ской области от 17 января 1997 г. № 4-оз «О законах и иных областных нормативных правовых актах» для проведения научной экспертизы проектов законов области и иных областных нормативных правовых ак­тов, иных экспертно-правовых работ и осу­ществления иных видов деятельности по обеспечению развития системы законода­тельства области администрацией области в порядке, установленном федеральными за­конами и законами области, создано област­ное государственное научно-исследователь­ское учреждение (ст. 6.1 указанного Закона области).

Необходимость правового исследования вызвана тем, что правовое качество доста­точно большого количества проектов норма­тивных правовых актов оставляет желать лучшего. Чаще всего это связано с тем, что большинство разработчиков проектов зако­нов и иных нормативных правовых актов не имеет специального юридического образова­ния; их профессиональная подготовка не позволяет им написать качественные проек­ты. Кроме того, разработчики не в силах са­мостоятельно дать объективную и всесто­роннюю оценку тем документам, над созда­нием которых они работали длительное вре­мя. На качество нормативной правовой базы могут влиять и другие факторы.

В науке существует несколько класси­фикаций причин законотворческих ошибок. Например, Р.К. Надеев выделяет объектив­ные и субъективные причины ошибок, допу­скаемых при разработке проектов федераль­ных нормативных правовых актов. К объек­тивным относятся коренные изменения, происшедшие за последние годы в правовой системе государства, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки за­ново создавать или обновлять практически все законодательство Российской Федера­ции; недостаточную правовую культуру на­селения в целом и многих участников зако­нодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом Го­сударственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации. К субъектив­ным причинам законотворческих ошибок можно отнести поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентирован­ность законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законо­проектной деятельности действующего зако­нодательства, методологии, методики зако­нотворчества, правил законодательной тех­ники и современного русского литературно­го языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, во­люнтаризм отдельных руководителей, про­являющийся во внесении популистских или не основанных на потребностях практики законопроектов. Думается, такая классифи­кация применима и к причинам законотвор­ческих ошибок, допускаемых при разработке нормативных правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации.

Правовая экспертиза проектов норма­тивных правовых актов имеет огромное зна­чение для обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, по­скольку качественный анализ положений проектов позволяет выявить все содержащи­еся в них законотворческие ошибки, а имен­но: противоречия федеральному и регио­нальному законодательству, дублирование положений федеральных нормативных пра­вовых актов, неправомерность принятия, недостаточность для правового регулирова­ния тех или иных общественных отноше­ний, внутренние противоречия, нарушения общепринятых правил юридической техни­ки, иные недостатки, что ведет к улучшению качества, обоснованности, а также своевре­менности принятия проектов нормативных правовых актов. В результате повышается качество регионального законодательства в целом, достигается его соответствие Консти­туции Российской Федерации и федерально­му законодательству. Кроме того, в ходе проверки проектов региональных актов экс­перт нередко обнаруживает пробелы и кол­лизии, имеющиеся в федеральном законода­тельстве. Таким образом, проведение экс­пертизы позволяет решить задачи, постав­ленные Конституцией Российской Федера­ции перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации, касаю­щиеся обеспечения единства правового регу­лирования.

При проведении правовой экспертизы орган государственной власти, к полномочи­ям которого относится ее осуществление, руководствуется ведомственными норматив­ными правовыми актами, являющимися обязательными лишь для данного органа. Так, например, территориальные органы Министерства юстиции Российской Федера­ции осуществляют экспертизу в соответст­вии с приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нор­мативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации». Для иных экспертов ука­занные рекомендации не обязательны; они осуществляют правовую экспертизу проек­тов в порядке, установленном руководством или вышестоящим органом.

Следовательно, единого порядка прове­дения правовой экспертизы, единых требо­ваний для содержания экспертного заключе­ния, установленных на уровне федерального законодательства и обязательных для всех органов государственной власти, не сущест­вует.

Попытки урегулировать на федеральном уровне порядок проведения экспертизы, хо­тя бы частично, пока не увенчались успехом. Так, в соответствии с проектом федерально­го закона «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации федеральным законам»предполагалось установить порядок устране­ния противоречий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и фе­деральным законам, в том числе порядок проведения правовой экспертизы актов субъектов Российской Федерации. Проект федерального закона «О нормативных пра­вовых актах Российской Федерации» посвя­щен единым требованиям, предъявляемым к законам и иным нормативным правовым ак­там, их подготовке, внесению, рассмотре­нию, принятию, опубликованию, толкова­нию и систематизации, правилам законода­тельной техники, а также способам разреше­ния юридических коллизий. Вышеуказанные проекты приняты в первом чтении Государ­ственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, однако в процессе дальнейшего рассмотрения они были откло­нены, несмотря на то, что о необходимости

их принятия упоминалось неоднократно. Так, например, в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации 2005 г. «О состоянии законодательст­ва в Российской Федерации» говорится о том, что анализ состояния законодательства в Российской Федерации и законодательной деятельности показывает, что качество при­нимаемых законов могло бы быть значи­тельно выше, если бы все этапы работы субъектов права законодательной инициати­вы регулировались на законодательном уровне. О необходимости активизации до­работки проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» упоминается в Концепции раз­вития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространст­ва в России, поскольку данный акт позво­лит решить все вопросы обеспечения верхо­венства закона, упорядочить правовую сис­тему Российской Федерации в целом, обес­печит качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов.

В Иркутской области порядок проведе­ния правовой экспертизы также не опреде­лен должным образом. Лишь отдельные нор­мы Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых ак­тах» (ст. 6.1, 21, 26—33), постановления ад­министрации Иркутской области от 31 марта 2006 г. № 46-па «О порядке осуществления законопроектной деятельности администра­ции Иркутской области и подготовки проек­тов программ Иркутской области» (п. 27) содержат общие положения, посвященные научной экспертизе проектов нормативных правовых актов Иркутской области, частич­но определяющие процедуру ее проведения.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что единого подхода к осуществлению экс­пертизы не существует. Кроме того, нигде не закреплена обязательность таких исследова­ний и их выводов, следовательно, эксперт­ные заключения носят рекомендательный характер. Не все нормативные правовые ак­ты области, а также их проекты направляют­ся на правовую экспертизу; не определены критерии, по которым отбираются норма­тивные правовые акты и их проекты, подле­жащие правовому исследованию. Разрознен­ность в подходах к проведению правовой экспертизы, необязательный характер выво­дов эксперта сказываются на качестве иссле­дований и как следствие — на качестве зако­нодательства субъектов Российской Федера­ции и федерального законодательства в це­лом.

Таким образом, проблема заключается в отсутствии на федеральном уровне правовой регламентации порядка осуществления пра­вовой экспертизы как нормативных право­вых актов, так и их проектов. Федеральный закон, устанавливающий обязательность проведения правовой экспертизы, детально регулирующий процедуру исследования нор­мативных правовых актов и их проектов, оп­ределяющий требования к экспертному за­ключению и обязательный характер выво­дов, содержащихся в таком заключении, до сих пор не принят.

На основании вышеизложенного, учи­тывая значимость правовой экспертизы, можно сделать вывод о том, что совершенно очевидна необходимость в законодательном закреплении на федеральном уровне следу­ющих положений, касающихся правовой экспертизы проектов нормативных право­вых актов:

1) определение критериев проектов нор­мативных правовых актов, в соответствии с которыми они направляются в органы, осу­ществляющие экспертизу. Данные критерии необходимы в том случае, если не все про­екты подлежат направлению для дачи экс­пертного заключения;

2)   закрепление обязательности проведе­ния экспертизы проектов нормативных пра­вовых актов, если все без исключения про­екты подлежат правовой экспертизе;

3)   установление единого порядка прове­дения правовой экспертизы проектов нор­мативных правовых актов;

4)   определение требований к форме, со­держанию экспертного заключения, а также к выводам, содержащимся в нем;

5)      установление обязательности выво­дов, содержащихся в экспертных заключе­ниях, для разработчиков данных проектов;

6)    определение иных положений, обес­печивающих единый подход к осуществле­нию правовой экспертизы.

Закрепление федеральным законодате­лем обязательности правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, по­рядка ее проведения, иных вопросов, непо­средственно затрагивающих правовое иссле­дование проектов, приведет к повышению ее статуса, статуса мнения экспертов, изложен­ного в экспертном заключении, что в ре­зультате скажется на качестве регионального и федерального законодательства в целом и позволит органам государственной власти обеспечить единство правового пространства Российской Федерации.

Ссылка на основную публикацию