В развитых странах регулирование рынка со стороны государственных структур — одна из важнейших задач. В общем случае, механизм регулирования рынка, представляющий собой комплекс постоянно действующих мер, реализуемых на всем пути движения товара от изготовителя к потребителю, должен, с одной стороны, предотвращать появление на рынке опасной продукции, а с другой — минимизировать административные барьеры для производителей.
О таком подходе к решению рассматриваемой проблемы свидетельствует опыт Европейского Союза (ЕС) по реализации нового и глобального подходов к регулированию рынка. Специально созданная Европейская комиссия вырабатывает, а Европейский парламент принимает директивы по требованиям к безопасности и способам оценки соответствия с охватом всех этапов движения товаров от производителя до потребителя.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Российской Федерацией предусматривает сотрудничество в области законодательства посредством постепенного достижения совместимости российского законодательства с законодательством ЕС. Процесс сближения законодательств распространяется также на ряд отраслей права, включая технические нормы и стандарты.
Стратегия развития отношений России с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.), одобренная решением Правительства РФ в октябре 1999 г., определила развитие правового сотрудничества в форме сближения хозяйственного законодательства и технических стандартов. Идея создания общего европейского экономического пространства в областях технического регулирования, стандартизации и подтверждения соответствия, предложенная представителями ЕС в мае 2001 г. на саммите «Россия — Европейский Союз», предполагает расширение рамок действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от так называемого широкого взаимодействия до интеграционного сближения сторон.
Европейская практика технического регулирования предполагает необходимость налаженного сотрудничества на уровне административных органов, которые будут следить за надлежащим выполнением законодательства ЕС с целью гарантии единообразия и эффективного выполнения законодательных актов ЕС во всех стра- нах-членах. Для того чтобы повысить эффективность надзора, минимизировать влияние различий в методах надзора и снизить дуб- лируемость национальных мер по надзору, необходимо создать особые механизмы сотрудничества между органами надзора.
В общем случае надзор за рынком рассматривается ЕС как эффективный инструмент внедрения директив нового подхода.
Деятельность по надзору за рынком предполагает, что, во- первых, национальные органы надзора должны наблюдать за тем, чтобы изделия, поступающие на рынок, соответствовали требованиям национального законодательства, адаптированного с директивами нового подхода, а, во-вторых, национальные органы должны принять необходимые меры для обеспечения соответствия продукции. Несмотря на то, что действия по надзору за рынком не могут иметь места в процессах проектирования и производства, эффективность их воздействия непосредственно зависит от «сотрудничества» надзорных органов с изготовителями и поставщиками в целях предотвращения поступления на рынок несоответствующих изделий. При этом орган надзора может проводить проверку в производственных помещениях после того, как обнаружено несоответствие, определяя, не имеют ли место систематические нарушения производственных процессов. Техническая документация должна быть доступна органу надзора в пределах того периода времени, который соразмерен с риском потенциальной опасности продукции, однако орган надзора не может запрашивать ее систематически.
Прежде чем будет предпринято любое действие со стороны надзорного органа, заинтересованные стороны должны быть уведомлены об этом. Корректирующие действия зависят от уровня несоответствия и должны отвечать принципу пропорциональности.
В европейской практике надзорная деятельность осуществляется законодательно установленными государственными органами по определенным видам продукции. Надзор проводится за соблюдением требований, установленных национальным законодательством к продукции. Надзор сосредоточен в основном на стадии обращения продукции на рынке. На дорыночной стадии надзор осуществляется лишь в случае выявления несоответствий продукции на стадии ее обращения.
Координация деятельности по обеспечению безопасности продукции в некоторых странах (например, в Австрии, Бельгии, Франции, Финляндии, Швейцарии) осуществляется различными структурами (советы при правительствах, министерства или ведомства), финансирование надзора производится из бюджетных средств.
В европейских странах законодательно установлен институт контрольных органов, осуществляющих деятельность по подтверждению соответствия продукции в государственных интересах. Контрольные функции делегируются государством путем уполномочивания компетентных организаций различных форм собственности. Системы технического регулирования, применяемые в стра- нах-членах ЕС, обязывают применять гармонизированные стандарты и единые схемы подтверждения соответствия, обеспечивающие взаимное признание соответствия продукции.
Надзор за продукцией на потребительском рынке США законодательно закреплен за семью федеральными агентствами в пределах установленной компетенции. В частности, Комиссия по безопасности потребительской продукции США (СРБС) отвечает за всю потребительскую продукцию, которая произведена или распределена на продажу и использование, потребляется или применяется потребителями в домах, гостиницах, мотелях, школах, на отдыхе. Она отвечает не только за безопасность строительной продукции, но и за применяемое в быту любое оборудование (тостеры, утюги, игрушки, фены, печи, петарды — более 15 тыс. различных видов потребительских продуктов).
Специализированное подразделение Комиссии по соответствию продукции отвечает за:
■ идентификацию и изучение потенциально опасной продукции;
■ выполнение обязательных стандартов и регламентов;
■ отзыв опасной продукции;
■ обучение специалистов промышленности по выполнению обязательных требований и по формам и способам осуществления отзыва продукции;
■ работу с промышленностью по улучшению дизайна продукции;
■ подготовку предложений о необходимости и целесообразности разработки обязательных и добровольных стандартов.
Таким образом, Комиссия по безопасности потребительской продукции отвечает за защиту потребителей в США от вреда, наносимого опасными потребительскими продуктами. Цель Комиссии — сохранить жизнь и поддерживать безопасность потребителей продукции путем снижения риска нанесения вреда или предотвращения смерти. Предпочтительным подходом к выполнению своих обязанностей Комиссия считает работу в сотрудничестве с фирмами. Однако Комиссия не колеблется в использовании своей власти в случаях, когда не ожидается добровольного содействия.
Надзор за безопасностью особо опасной продукции в США (например: атомная и военная техника и т. п.) осуществляют другие
ведомства. При этом создается единое информационное поле, со-
#
стоящее из информационных блоков всех ведомств, осуществляющих надзор по группам продукции, а также различных общественных организаций, защищающих права потребителя.
Государственный контроль безопасности пищевых продуктов в Германии централизован, его проведение возложено на «земельные» структуры Министерства по охране окружающей среды, землеустройству и защите прав потребителей. Надзор осуществляется на всех стадиях обращения (оборота) продукции «от фермы до тарелки», включая стадию производства (переработки) продукции.
На 6 млн потребителей земли Гессен развернуто 26 государственных управлений по контролю пищевой продукции, охране животных и ветеринарии в земельных округах и городах окружного значения, общее число служащих — около 650 человек. Годовой бюджет — 20 млн евро. В течение года этими структурами проверяется более 33 тыс. предприятий пищевых отраслей из 64,5 гыс. функционирующих. Уровень выявленных нарушений (рекламаций или несоответствий) составляет около 20 %.
Основными формами применяемых санкций к нарушителям являются:
■ разъяснения;
■ предупреждение (предупредительный штраф — от 2,5 до 37,5 евро);
■ административные меры (максимальный штраф — 25 тыс. евро);
■ уголовное преследование (лишение свободы на срок до грех лет).