Перечень фондов, образуемых в составе расходов бюджета
В расходной части федерального бюджета Российской Федерации предусматривается создание фондов различного назначения:
Ø Резервный фонд Президента РФ;
Ø Резервный фонд Правительства РФ;
Ø Резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
Ø Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
Ø Федеральный фонд регионального развития;
Ø Федеральный фонд софинансирования социальных расходов;
Ø Федеральный фонд компенсаций;
Ø Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов;
Ø Бюджет развития Российской Федерации.
Рассмотрим подробнее порядок образования и расходования некоторых из перечисленных фондов.
Резервный фонд Президента Российской Федерации
Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не более 1 процента утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства резервного фонда Президента Российской Федерации расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации. Данные расходы имеют в основном социальную направленность: денежные средства фонда идут на строительство и ремонт школ, детских воспитательных учреждений, реконструкцию храмов, церквей, на улучшение материально-технической базы учреждений здравоохранения, на реставрацию памятников истории и культуры и т.п.
Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряжения Президента Российской Федерации.
Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации не допускается.
Фонд финансовой поддержки регионов
Механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором стал выступать целевой Фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 года. Средства этого фонда распределяются для всех регионов по единому принципу. В 1994 г. фонд формировался в размере 22% НДС расчет его доли, поступавшей в федеральный бюджет, в 1995 г. — в размере 27% НДС. В 1996 – 1998 гг. фонд создавался за счет 15% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. В 1999 и 2000 гг. он был образован в размере 14% налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин иных таможенных платежей. В дальнейшем фонд формировался исходя из потребностей регионов и возможностей федерального бюджета.
Обычно принимаются следующие цели межбюджетного выравнивания: при условии, что налоговые доходы субнационального бюджета равны некоторой стандартной величине (налоговому потенциалу), данному бюджету выделяется грант, достаточный для финансирования предоставления общественных благ на территории данного региона на стандартном уровне с учетом его расходных потребностей. В декларируемые задачи национальных властей обычно входит выравнивание уровня жизни (улучшение уровня жизни в низкообеспеченных регионах), выравнивание межрегионального неравенства показателя валового регионального дохода, а также снижение межрегиональных различий в социально-экономическом развитии территорий.
Для определения долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки предусматривается вариант доходно-расходного выравнивания. Он основывается на предоставлении финансовой помощи в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ, который рассчитывается как отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. Финансовая помощь регионам исчисляется в размерах, позволяющих довести уровень бюджетной обеспеченности дотационных территорий до уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
В общем виде фактические результаты использования Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 2001-2003 гг. могут быть продемонстрированы с помощью таблицы 1.
Таким образом, можно отметить, что как для отдельных субъектов Федерации, так и для совокупности регионов с высоким и низким уровнями бюджетной обеспеченности основная цель распределения средств Фонда – сокращение различий в уровне бюджетной обеспеченности не только достигалась, но, по мере развития и уточнения методологических подходов, характеризовалась все более высокими показателями результативности.
В июне 2004г. для повышения результативности Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ были внесены изменения в методику распределения средств данного фонда. Основные из них:
Ø повышение оперативности используемых для оценки налогового потенциала данных (использование в расчетах исходных данных более позднего периода);
Ø установление минимального уровня бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ, гарантируемого даже при существенном изменении общего объема Фонда;
Ø применение полностью пропорционального метода подтягивания доходов территориальных бюджетов (вместо полного выравнивания субъектов РФ путем распределения 20% средств ФФПР в действовавшей методике).
В результате удалось преодолеть иждивенческий подход к распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и создать условия для наращивания собственной налоговой базы в целях повышения бюджетной обеспеченности регионов, нуждающихся в финансовой помощи регионов.
С этой целью первая часть финансовой помощи (80% ФФПР) распределяется таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом, выравнивание производится пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов РФ от заданного для данной группы регионов уровня.
Оставшаяся часть ФФПР (20%) распределяется для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов РФ.
Такое изменение порядка распределения средств ФФПР позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество (см. график 1).
Фонд регионального развития
Фонд регионального развитияявляется инструментом финансирования инвестиционных проектов федеральных целевых программ регионального развития по объектам, находящимся либо в собственности субъекта Российской Федерации, либо в муниципальной собственности.
Главная задача формирования и распределения средств ФРР определена исходя из содержания одной из программ, входящих в его состав: сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ.
Реальное направление распределяемых в рамках ФФР средств представлено в таблице 2.
Как видно из таблицы, средства, направляемые на осуществление основного назначения деятельности ФРР, занимают весьма незначительную долю в структуре расходов: объем расходов на финансирование Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ» в период за 2002-2004гг. не превышал 11,5% от общего объема ФРР.
В то же время, средства, направляемые на социально-экономическое развитие Татарстана и Башкортостана занимают в последние годы 70-74% всего Фонда. Поэтому предметом действия методологии распределения средств Фонда является только незначительная его часть.
Оказание федеральной финансовой помощи для софинансирования инвестиционных проектов из средств Фонда регионального развития осуществляется в соответствии со следующими принципами:
Ø прозрачностипроцедуры определения субъектов Российской Федерации, нуждающихся в федеральной финансовой помощи и софинансируемых инвестиционных проектов;
Ø приоритетностиоказания помощи субъектам Российской Федерации, отнесенным к группам регионов с крайне низким и низким уровнем социально-экономического развития;
Ø равенствасубъектов Российской Федерации в отношениях с федеральным центром в определении размера финансовой помощи;
Ø эффективностииспользования федеральной финансовой помощи;
Ø конкурсностиинвестиционных проектов, предлагаемых к софинансированию с использованием средств федерального бюджета;
Ø гарантированностисо стороны субъекта Российской Федерации софинансирования инвестиционных проектов из средств регионального бюджета и внебюджетных источников.
При оценке уровня развития региона используются индикаторы, характеризующие качество жизни населения, оценку общего состояния уровня социально-экономического развития и степень развитости инфраструктуры субъектов Российской Федерации.
Критерии оценки проектов:
· социальная и экономическая значимость проекта для региона;
· доля населения, для которого решаемая проектом проблема является актуальной;
· сроки ввода мощностей проекта;
· ареал действия проекта (локальный, межпоселковый, межрегиональный);
· количество создаваемых проектом новых рабочих мест;
· социальный и экономический эффект на рубль федеральных средств;
· степень софинансирования проекта из регионального и муниципальных бюджетов и внебюджетных средств.
Доля софинансирования из средств федерального бюджета по объектам основных инвестиционных направлений не должна превышать 50%. Доля средств, направляемых на финансирование объекта из бюджета региона-участника совместно с привлеченными средствами из внебюджетных источников, составляет не менее 50% (при этом доля средств, выделяемых на финансирование из регионального бюджета, составляет не менее 20%).
Бюджет развития Российской федерации
Бюджет развития Российской Федерации является составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.
Средства Бюджета развития формируются за счет следующих источников:
Ø внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на инвестиционные цели;
Ø части доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;
Ø доходов федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств Бюджета развития;
Ø доходов федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;
Ø отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
Ø 50 процентов средств сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
Ø других источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Денежные средства Бюджета развития используются для финансирования инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе, и исполнения обязательств Правительства Российской Федерации по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств Бюджета развития в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Использование денежных средств Бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов осуществляется исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности.
Отвлечение временно свободных денежных средств Бюджета развития на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов Бюджета развития, не допускается.
Предоставление инвесторам государственных гарантий за счет средств Бюджета развития и выделение инвесторам денежных средств на финансирование инвестиционных проектов за счет средств Бюджета развития осуществляются при:
Ø более высоком относительно других инвестиционных проектов уровне отдачи в федеральный бюджет на каждый рубль предоставляемых государственных гарантий за счет средств Бюджета развития или выделяемых денежных средств на финансирование инвестиционного проекта за счет средств Бюджета развития;
Ø наличии у заемщика собственных денежных средств в размере не менее 20 процентов полного объема финансирования инвестиционного проекта, а по крупным инвестиционным проектам (не менее 50 миллионов долларов США) — не менее 10 процентов указанного объема;
Ø диверсификации риска государства с частным капиталом (наличие частных соинвесторов и кредиторов, готовых предоставить средства на финансирование инвестиционного проекта совместно с государством, в том числе наличие у инвестора собственных средств, не покрытых государственной гарантией).
Выделение денежных средств за счет средств Бюджета развития осуществляется:
§ путем кредитования отобранных на конкурсах инвестиционных проектов, обеспеченных собственными средствами инвестора и иными источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетным средствам;
§ посредством прямых инвестиций в имущество коммерческих организаций, осуществляющих инвестиционные проекты, при соответствующем увеличении доли государства в уставных капиталах этих организаций.
Кредитование и гарантийное обеспечение инвестиционных проектов осуществляются поэтапно. Для каждого отдельного инвестиционного проекта должна быть разработана индивидуальная схема его финансового обеспечения, в том числе график перечисления денежных средств всеми соинвесторами, объем и формы государственного участия в финансировании инвестиционного проекта и обеспечение возвратности получаемых денежных средств за счет средств Бюджета развития (залоговые схемы, или безусловные контргарантии финансовых институтов, или другие формы обеспечения возвратности).