Тельбизов В.В.
Аспирант, кафедра философии политики и права, философский факультет, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова.
Приведение государственно-управленческого аппарата КНР в соответствие с требованиями рыночных реформ было одним из важнейших пунктов плана модернизации, намеченного властями Китая. Уже в 1980 году Дэн Сяопин, выступая 18 августа на расширенном совещании Политбюро ЦК КПК, обозначил общие принципы реформы структуры руководящего аппарата Государственного совета КНР. В качестве основных точек приложения сил в этом направлении он назвал чрезмерную концентрацию власти, практику совмещения должностей, разросшийся штат заместителей, слабое разграничение функций партийных и административных органов и ряд других моментов.
В соответствии с этим планом, а также с рекомендациями XIII съезда КПК были разработаны принципы реорганизации правительства, окончательно утвержденные в апреле 1988 года на 1-й сессии ВСНП седьмого созыва как «Проект реформы структуры Госсовета». Первоочередными мерами он признавал передачу ряда властных функций нижестоящим органам исполнительной власти, усиление макрорегулирования и структурно-функциональное реформирование ведомств, отличающихся низкой эффективностью. В итоге было ликвидировано 12 министерств и комитетов, и одновременно было создано девять новых структур. В общей сложности число министерств, комитетов и ведомств уменьшилось с 45-ти до 41-го, а количество штатных сотрудников было сокращено на 20%.
Однако ко времени открытия XIV съезда КПК в 1992 году проблема избыточности количества ведомств и переполненности штатов вновь существенно обострилась. Одной их причин стало то, что реорганизация правительственных структур, намечавшаяся в конце 80-х годов, не была завершена из-за обострившихся экономических проблем, усиления социальной напряженности в стране и массовых волнений в июне 1989 года. Оставшись, в целом, громоздкой и малоэффективной, управленческая структура в КНР начала 90-х годов по-прежнему не соответствовала курсу модернизации Китая. Так, в 1991 году кадровых работников относящихся к Госсовету ведомств, партийных и массовых общественных организаций насчитывалось более 9 млн. человек (против 4,1 млн. в 1978 году). Проведенное в конце 80-х годов сокращение количества центральных исполнительных органов было, фактически, сведено на нет ростом разного рода «временных» и «чрезвычайных» структур — только при Госсовете на тот период были созданы 85 подобных органов. В результате половина бюджетного дефицита в начале 90-х была связана с выплатами на содержание административного аппарата: например, в 1991 г. такие административные расходы составляли 31,7 млрд. юаней, что было на 25 млрд. юаней больше, чем в 1981 году.
Таким образом, в изменившихся условиях китайское руководство в очередной раз оказалось перед необходимостью реформирования системы управления. В 1992 году, выступая на XIV Всекитайском съезде КПК, Цзян Цзэминь официально признал наличие данной проблемы, указав, что «ныне партийно-административный аппарат разбух и разросся, штаты многих учреждений непомерно раздуты, эффективность их низка, они <…> являются препятствием на пути изменения механизма хозяйственной деятельности предприятий». «Структурные преобразования, сокращение и укрепление административного аппарата — неотложная задача в области реформы политической системы, важнейшее условие углубления экономической реформы, создания системы рыночной экономики и ускорения модернизации», — заявил он .
Перечисляя ключевые проблемы современного ему госаппарата Китая, генсек КПК отмечал, что «громоздкая структура, раздутость штатов, слияние административного управления с управлением предприятиями, тотальная бюрократизированность напрямую препятствуют реформам и экономическому развитию». В соответствии с потребностями социалистической рыночной экономики, считал он, «необходимо изменить функции правительства, отделить функции государственных органов по управлению предприятиями от их административных функций, передав права управления производством самим предприятиям, реализовать принципы сокращения и слияния государственных органов в целях сокращения последних, <…> преобразовать органы экономического управления в органы макрорегулирования, сокращать количество специализированных экономических подразделений, усилить правоохранительные и надзорные учреждения, создавать общественные посреднические организации, <…> осуществлять законодательное оформление новой структуры государственных органов».
В марте 1993 г. 2-й пленум ЦК КПК четырнадцатого созыва принял решение «О проекте реформы партийных и правительственных органов». В том же месяце 1-я сессия ВСНП восьмого созыва утвердила план реформы Госсовета. В результате, в 1994 г. была осуществлена реформа центральных учреждений, в ходе которой заново определялись их функции, структура и штаты. В 1995 г. такая работа была, в основном, завершена на уровне провинций, а в первой половине 1996 г. — на уровне большинства районов, городов, уездов. Количество подчиненных центральному правительству структур для решения актуальных текущих проблем было сокращено со 171 до 85. При этом значительно, на 25%, сократился штат государственных служащих. В Госсовете из 50 тыс. сотрудников в течение года сократили 20% аппарата. Избыточный состав служащих направлялся в расширявшие свои штаты государственные структуры (налоговые, юридические) и в сферу бизнеса. По словам Цзян Цзэминя, «те из 30 млн. правительственных и партийных служащих, которые окажутся лишними, должны уйти в сферу обслуживания».
В структуре Госсовета замысел преобразований, по мысли председателя КНР, состоял в следующем: усилить ведомства, отвечающие за макрорегулирование и контроль, уменьшить число предприятий, непосредственно подчиняющихся правительству, а также сократить количество вопросов, решаемых правительством, освободив инициативу непосредственных исполнителей при решении частных задач.
В практическом плане преобразования предполагали, кроме всего прочего, перепрофилирование ряда министерств в чисто хозяйственные структуры. Например, бывшее министерство авиационной и космической промышленности было ликвидировано, а на его основе были учреждены две экономические структуры: генеральная компания авиационной промышленности и генеральная компания космической промышленности. Были также внесены коррективы в подчиненность ряда учреждений ЦК КПК и Госсовета, которые выполняли, по существу, одинаковые функции. В результате реформы штатная численность в структурах ЦК КПК была сокращена на 16%, а Госсовета КНР — на 20%.
1-я сессия ВСНП восьмого созыва (1993 г.) утвердила новую структуру Госсовета КНР, в которую были включены 41 министерство и ряд других ведомств.
Вторым важным аспектом управленческой реформы, в соответствии с мыслью Цзян Цзэминя, стали мероприятия по реформированию партийных и правительственных структур на местах, а также «рациональное разграничение полномочий и обязанностей центра и регионов». Решение предоставить регионам некоторую степень свободы в политическом плане была вызвана, очевидно, курсом руководства страны на усиление территориального разделения труда и экономической спецификации отдельных районов КНР. Выступая на XIV Всекитайском съезде КПК 12 октября 1992 года, Цзян подчеркнул необходимость «использовать местные преимущества для ускорения темпов развития региональной экономики, содействовать рациональному размещению ее отраслей в масштабах всей страны».
В ходе мероприятий, призванных создать политико- управленческую основу децентрализации хозяйственной структуры страны, отраслевые подразделения партийных органов, уездных и волостных правительств выделялись в самостоятельные хозяйствующие субъекты. Однако, в период, когда старая система оказалась уже неспособной адекватно отвечать на запросы рыночной экономики, а новая была еще слишком слабой и неразвитой, произошел определенный перекос в сторону усиления мест при снижении авторитета и влияния центральной власти. Одновременно возникали явления, при которых полномочия, передаваемые конкретным структурам, не доходили до регионов, так как в процессе движения они как бы «застревали» на уровне промежуточных структур власти. Имелись случаи явного и скрытого противодействия периферийных структур мерам и политике Пекина. Поэтому период между XIV и XV съездом КПК характерен тем, что параллельно риторике о децентрализации экономического и политического пространства страны принимались меры по укреплению регулятивных механизмов центра.
Новация по сравнению с прежними методами централизованной командной экономики в данном случае заключалась в том, что регулировать предполагалось лишь те аспекты экономической системы, вмешательство в которые рыночных отношений могло, по мысли китайского руководства, стать губительным для всего хозяйства страны в целом. «Рынок — отмечал Цзян Цзэминь, — не может автоматически поддерживать общую макроэкономическую стабильность и сбалансированность. <…> В тех сегментах, где общественные интересы важнее экономической выгоды, рыночное регулирование не может привести к ожидаемым социальным ориентирам; в некоторых монопольных и экономически масштабных отраслях оно также не сможет привести к серьезным результатам». В соответствии с этой установкой 3-й пленум ЦК КПК четырнадцатого созыва (11-14.11.1993 г.), утвердив «Решение по некоторым вопросам строительства социалистической рыночной экономической системы», постановил, что в руках центральной власти должны быть сосредоточены такие функции, как выпуск в обращение денежной массы, определение нормы прибыли, регулирование обменного курса национальной валюты, установление видов налогов и регулирование налоговых ставок.
Таким образом, модель экономико-управленческих взаимоотношений центра и регионов Китая, по мысли Цзян Цзэминя, представляла собой достаточно широкую хозяйственную специализацию провинций в совокупности с централизованным плановым управлением экономикой страны в целом. Этот взгляд на роль государства в управлении экономикой страны отразился, в частности, в условном разделении КНР на три региона — Восточный, Центральный и Западный. В основу деления была положена степень экономической развитости и хозяйственная специализация входящих в данные регионы провинций. «Восточному приморскому региону, — говорил Цзян, — следует развивать экспортноориентированную экономику, отдавать приоритет отраслям и продукции с высокой прибавочной стоимостью, прибыльностью и технологичностью при низких сырьевых и энергозатратах. При этом необходимо широко привлекать зарубежные инвестиции и сырье, добиваясь тем самым повышения эффективности и темпов развития экономики. Центральный и Западный регионы обладают богатыми природными ресурсами, а приграничные районы имеют преимущества в смысле открытости внешнему миру». При этом, особо подчеркивал генсек КПК, в вопросах развития регионов следует исходить «из интересов государства в целом, не допуская создания в регионах замкнутых самодостаточных экономических систем». Так, за счет богатых восточных провинций Цзян предлагал оказывать «на основе общегосударственного планирования» финансовую помощь Центральному и Западному регионам «в связи с огромным потенциалом их развития».
Укрепление авторитета и позиций центральной власти в Китае было провозглашено в качестве важной задачи и главного требования для всех партийных организаций и членов партии. В этих целях на 4-м пленуме ЦК КПК четырнадцатого созыва (25-28.09.1994 г.) было принято «Решение по некоторым важным вопросам усиления строительства партии», где были обоснованы и сформулированы требования но усилению работы на данном направлении.
Линия на дальнейшее укрепление роли центра в ходе модернизации Китая была подтверждена на 5-м пленуме ЦК КПК четырнадцатого созыва (25-28.09.1995 г.). При этом Центр, согласно установке пленума, осуществляя общее регулирование, обязан при принятии решений и выработке программных документов учитывать интересы регионов, которые, в свою очередь, должны «на сознательной основе» подчиняться центру и «правильно» распоряжаться полученными от государства правами.
Загрузка...
