Актуальное исследование деятельности органов местного самоуправления по реализации ими полномочии в сфере градостроительства

(отзыв о диссертации В.А. Шишканова, представленной на соискание ученой степени кандидата юридических наук)

Диссертационное исследование В.А. Шиш­канова посвящено анализу теоретических и прикладных проблем деятельности органов местного самоуправления по реализации ими полномочий в сфере градостроительства.

Проводимые в нашей стране реформы в области градостроительства, целью которых является повышение рыночной конкуренции в отрасли и создание оптимальных условий для прихода инвестиций, не могли не отра­зиться и на деятельности органов публичной власти. Особый интерес в этой связи пред­ставляет деятельность органов местного само­управления как первичного звена регулирова­ния градостроительных отношений на местах.

В последние годы были приняты законы, включая Градостроительный кодекс Россий­ской Федерации от 29 декабря 2004 г. и Феде­ральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванные повысить эффективность дея­тельности органов местного самоуправления в ходе застройки городских территорий новыми объектами капитального строительства, устра­нить многочисленные административные ба­рьеры и коррупцию. Однако, несмотря на принимаемые меры по упорядочению градо­строительных отношений на местах, осталось еще немало нерешенных проблем, касающих­ся организации и деятельности органов мест­ного самоуправления и реализации ими своих полномочий. А это, в свою очередь, негатив­ным образом сказывается на развитии градо­строительной отрасли и решении задач, по­ставленных в Федеральной целевой програм­ме «Жилище» на 2002—2010 гг.

В подобных условиях теоретическое ос­мысление вопросов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере ре­гулирования градостроительной деятельности, подкрепленное анализом практики деятель — ности муниципалитетов в отдельных субъек­тах Российской Федерации, является одной из задач науки муниципального права. Этим в немалой степени обусловливается актуаль­ность диссертационного исследования, вы­полненного В.А. Шишкановым.

Целью диссертационного исследования В.А. Шишканова является постановка и ком­плексное изучение проблем, связанных с дея­тельностью органов местного самоуправления в сфере градостроительства, а также разработ­ка предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правовых механизмов в целях обеспечения эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности. И как показывает анализ содер­жания научной работы, поставленная цель бы­ла успешно достигнута.

В первой главе диссертации дана общая характеристика вопросов разграничения пол­номочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органа­ми местного самоуправления в сфере градост­роительства.

Большое внимание уделено автором дис­сертации анализу правовой дефиниции «гра­достроительство». Следует согласиться с его выводом о том, что закрепленная в действую­щем Градостроительном кодексе Российской Федерации правовая дефиниция «градострои­тельство» не отражает всех существенных признаков градостроительной деятельности, излишне формализована, что сказалось на со­держании самого кодекса, а также принятых в его развитие региональных и местных норма­тивных правовых актов (с. 24—27). В этой связи представляет интерес выдвинутая на страницах диссертации новая трактовка со­держания правовой дефиниции «градострои­тельство».

В первой главе научной работы также со­держится подробный анализ полномочий ор­ганов местного самоуправления в свете ново­го градостроительного законодательства и проводимой муниципальной реформы. При этом диссертантом обоснованно отмечается, что в результате проводимых реформ объем полномочий органов местного самоуправле­ния в сфере регулирования градостроитель­ной деятельности расширился.

Вторая глава диссертации посвящена ис­следованию отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере градострои­тельства. Соискатель детально рассматривает пять градостроительных сфер, в рамках кото­рых реализуются полномочия органов мест­ного самоуправления: 1) территориальное планирование; 2) градостроительное зониро­вание; 3) планировка территорий; 4) осуще­ствление архитектурно-строительного проек­тирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства; 5) ин­формационные системы обеспечения градост­роительной деятельности. Анализируя их, В. А. Шишканов предлагает ряд конкретных мер, направленных на повышение эффектив­ности деятельности органов местного само­управления в рассматриваемой сфере.

Следует согласиться с автором в том, что одной из серьезных проблем для поселений и городских округов является отсутствие совре­менных генеральных планов, для решения ко­торой требуется: 1) возродить систему феде­ральных органов исполнительной власти в сфере градостроительства и архитектуры; 2) установить финансовую помощь поселениям и городским округам с низкой бюджетной обеспеченностью из бюджета Российской Фе­дерации или бюджетов субъектов Российской Федерации; 3) устранить пробелы в Градост­роительном кодексе Российской Федерации в части определения состава и видов функцио­нальных зон, установления очередности про­ведения действий по согласованию с государ­ственными органами, градостроительной экс­пертизе и проведению публичных слушаний по проекту генерального плана, определения механизма повторных публичных слушаний в случае доработки документов территориаль­ного планирования.

Обоснованной представляется позиция ав­тора о необходимости установления такой по­следовательности принятия в муниципальном образовании градостроительной документации, при которой в первую очередь будет прини­маться генеральный план, а во вторую — пра­вила землепользования и застройки.

Заслуживает поддержки рекомендация соискателя о целесообразности осуществле­ния в муниципальных нормативных правовых актах особенностей регулирования органами местного самоуправления строительной дея­тельности, когда для ее осуществления не тре­буется выдача разрешения на строительство, а также особенностей ввода в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строи­тельства, в частности, в случаях, когда такое строительство осуществляется без проектной документации.

Вопросы совершенствования отдельных ме­ханизмов реализации полномочий органов мест­ного самоуправления в сфере градостроительст­ва рассмотрены в третьей главе диссертации.

Особый интерес вызывает исследование направлений совершенствования порядка предоставления земельных участков под стро­ительство из земель государственной и муни­ципальной собственности и из расположен­ных на территории городского округа земель, государственная собственность на которые не разграничена. В этой связи следует поддер­жать предложенные автором поправки в дей­ствующий Земельный кодекс Российской Федерации и в постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении тор­гов по продаже находящихся в государствен­ной или муниципальной собственности зе­мельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков». Помимо этого, безусловной под­держки заслуживают и предложения автора по совершенствованию в рамках регионального правотворчества механизма распоряжения зе­мельными участками под строительство, рас­положенными на территории муниципальных образований — административных центров субъекта Российской Федерации, в том слу­чае, когда такое распоряжение осуществляют органы исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации. Большой интерес для законодателя представляют и вы­воды автора, касающиеся необходимости со­вершенствования института публичных слу­шаний по отдельным вопросам градострои­тельной деятельности.

К несомненным достоинствам диссерта­ционного исследования В.А. Шишканова следует отнести содержащийся в работе ана­лиз регионального опыта реализации полно­мочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства. Так, автором по­дробно изучен опыт деятельности органов местного самоуправления в сфере градостро­ительства в целом ряде крупных городов Ир­кутской области (Иркутск, Ангарск, Шелхов, Братск).

Диссертация В.А. Шишканова характери­зуется достаточно высоким уровнем апроба­ции результатов исследования. Содержащиеся в ней выводы и рекомендации отличаются не­сомненной новизной и достоверностью.

В числе научных результатов исследова­ния особо следует выделить выработанные со­искателем предложения по дальнейшему со­вершенствованию градостроительного зако­нодательства и законодательства о местном самоуправлении.

Вместе с тем, при всех отмеченных досто­инствах диссертационная работа В.А. Шиш­канова не лишена недостатков и положений, которые нуждаются в дополнительном обос­новании.

1. Рассматривая вопрос о полномочиях органов местного самоуправления в сфере градостроительства, соискатель детально ана­лизирует изменения, внесенные в последние годы в градостроительное законодательство, в результате которых был изменен объем пол­номочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Вместе с тем, автор оставляет открытым вопрос о достаточности закрепленного в законодательстве объема полномочий органов местного самоуправле­ния для эффективного регулирования ими градостроительных отношений.
2. При отсутствии правил землепользова­ния и застройки муниципалитетам с 1 января 2010 г. будут запрещены действия по предо­ставлению земельных участков для строитель­ства из земель, находящихся в государствен­ной или муниципальной собственности, и вы­даче разрешений на строительство. Автор, анализируя данную проблему, говорит лишь о последствиях, которые наступят для соответ­ствующих муниципалитетов, в случае отсутст­вия к указанному сроку документов градост­роительного зонирования. Вместе с тем, хоте­лось бы услышать мнение соискателя о том, какие сложности должны быть преодолены органами местного самоуправления в целях недопущения указанных последствий.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает факультативный статус государственной экспертизы докумен­тов территориального планирования. По этой причине в последнее время органы местного самоуправления стали утверждать генераль­ные планы без проведения государственной экспертизы. Исследователями справедливо указывается на снижение уровня качества ге­неральных планов и частую их корректировку. В этой связи соискателю следует дать ответ на вопрос: насколько, по его мнению, оправдана факультативность института государственной экспертизы документов территориального планирования и не следует ли законодательно закрепить обязательность проведения этой экспертизы?

Анализ научной работы приводит к выво­ду о том, что диссертация Шишканова Влади­мира Александровича является законченным монографическим исследованием, выполнен­ным на актуальную тему, а ее автор заслужива­ет присуждения ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 — «Конституционное право; муниципальное право».