К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ УСТАВОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Современная нормативно-правовая система субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность правовых актов и доку­ментов, регламентирующих различные сферы региональной жизнедея­тельности. Отличительной чертой этой системы является многоуровне­вый характер и различная юридическая сила правовых норм.

Важное место в правовой региональной системе занимает уровень нормотворчества органов местного самоуправления. Местное право­творчество, являясь неотъемлемой частью деятельности муниципаль­ных образований, включает в себя принятие актов местного самоуправ­ления, решений референдумов, собраний и сходов граждан, а также иные нормативные акты, предусмотренные действующим законодатель­ством о местном самоуправлении в РФ.

Центральное место в системе актов местного самоуправления за­нимают Уставы муниципальных образований. Выполняя роль ‘»муни­ципальных конституций», указанные акты регламентируют весьма ши­рокий спектр вопросов организации и деятельности муниципальных образований. В соответствии с Федеральным Законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Уставах отражаются и конкретизируются функции, порядок образова­ния, система и структура органов местного самоуправления, разграни­чение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, организация территориального общественного само­управления и др.

Главной особенностью, характеризующей правовую природу Уста­вов муниципальных образований, является юридическая «привязка» и конкретизация норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении к специфическим ус­ловиям самоуправления на конкретной территории.

В последние годы муниципальные органы Иркутской области раз­вернули активное местное правотворчество в области уставной регла­ментации своей жизнедеятельности. Следует отметить, что многими органами местного самоуправления накоплен определенный опыт в са­мостоятельной разработке, принятии и регистрации уставных докумен­тов.

Анализ базовых документов местного самоуправления позволяет выделить как несомненные достоинства, гак и серьезные недостатки в практике уставного нормотворчества.

1. Особая роль Уставов муниципальных образований предопреде­ляет необходимость четкой правовой регламентации подготовки и при­нятия этих документов.

В соответствии с действующим федеральным законодательством указанный основной акт разрабатывается муниципальными образова­ниями самостоятельно и принимается его представительным органом или непосредственно населением территории. Как свидетельствует практика, разработка уставных документов осуществляется различными способами. В частности, многие муниципальные образования опорным текстом при разработке Уставов используют нормы федерального зако­нодательства о местном самоуправлении. Перечень вопросов, предла­гаемых федеральным законом, является основой для нормативного мо­делирования деятельности как отдельных институтов, так и в целом му­ниципального организма. Наряду с таким довольно распространенным подходом, в последние годы стала достаточно эффективной практика разработки уставных документов, в основу которых положены модель­ные уставы, проекты, примерные структуры и образны, опубликованные в специальной юридической литературе.

Следует отметить, что выбор пути правового конструирования Ус­тавов не столь важен, сколько важно качественное содержание и напол­нение уставной материи спецификой организации и деятельности муни­ципального образования.

1. Особая значимость основного акта муниципального образования выражается также и в процедуре его государственной регистрации. Го­сударственная регистрация Устава — это официальный акт легитимации муниципального образования в политическом, социальном, экономиче­ском и правовом региональном пространстве. Это — факт региональной правосубъектности муниципального образования в системе обществен­ных отношений как внутри образования, так и за его пределами.

Процедура регистрации Уставов регламентирована законодатель­ством субъекта Федерации (например, Закон Иркутской области «О г о­сударственной регистрации уставов муниципальных образований (уста­вов местного самоуправления) в Иркутской области» от 18.05.96.).

В соответствии с региональным законодательством в Управление юстиции субъекта Федерации необходимо представлять Устав — в двух экземплярах , заявление о регистрации, копию решения о принятии Ус­тава представительным органом, а также документы об оплате регист­рационного сбора.

Как свидетельствует практика, регистрационный момент всегда сопровождается процедурой предварительной проверки уставных доку­ментов на соответствие их нормам федерального и регионального зако­нодательства. Так, специалисты правовых служб Администраций субъ­ектов Федерации осуществляют юридическое экспертирование Уставов, производят анализ норм и институтов указанных актов на предмет их соответствия действующему законодательству. Накопленный опыт по­казывает, что многими муниципальными образованиями представляют­ся к государственной регистрации далекие от юридического совершен­ства Уставы местного самоуправления, с многочисленными «шедев­рами» местного правотворчества, содержащие грубые нарушения дей­ствующего законодательства.

В этой связи, считаем целесообразным дополнить действующее ре­гиональное законодательство нормой об обязательной предварительной процедуре юридического экспертирования проектов Уставов перед вы­несением их на голосование населением или представительного органа.

3. Уставная материя является сложным и многообразным орга­низмом, определяющим широкий спектр жизнедеятельности муници­пального образования. Невозможно, да и такая цель не ставится, охва­тить все элементы местного самоуправления в указанном акте. В этой связи возникает настоятельная необходимость отражения в Уставах лишь основных базовых вопросов и институтов муниципального обра­зования. Задача текущего местного правотворчества состоит в том, что­бы развить и углубить в актах местного самоуправления эти важные составляющие жизнедеятельности муниципальных образований.

Однако, как показывает практика, при разработке уставных доку­ментов предпринимаются попытки излишне объемно и подробно опи­сать элементы и институты муниципальных образований. Как правило, такой подход усложняет правовую конструкцию Уставов, создает до­полнительные трудности при реализации правовых норм на практике, не позволяет в перспективе выработать действенные механизмы функцио­нирования того или иною элемента местного самоуправления.

Полагаем, что на региональном уровне целесообразно разработать и принять закон, регламентирующий процедуру подготовки, принятия Уставов, их юридическое экспертирование, обсуждение населением, внесение дополнений и изменений, а также порядок их официального опубликования и вступления в законную силу.