Актуальное конституционно-правовое исследование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

(отзыв официального оппонента о диссертации Е.С. Меркулова, представленной на соискание ученой степени кандидата юридических наук)

Диссертация Е.С. Меркулова посвящена конституционно-правовому исследованию ак­туальных теоретических и прикладные про­блем организации и функционирования систе­мы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В последние годы в российской конститу­ционно-правовой науке возрос интерес к про­блематике построения эффективно функцио­нирующей системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. С одной стороны, это связано с последовательно проводимым на федеральном уровне ограни­чением самостоятельности субъектов Россий­ской Федерации в решении вопросов органи­зации региональной государственной власти. В настоящее время субъекты Российской Фе­дерации фактически лишены возможности проявлять широкую инициативу в вопросах построения собственных систем государствен­ных органов. Данное обстоятельство нуждает­ся в критическом научном осмыслении. С другой стороны, интерес к отмеченной про­блематике обусловливается происходящим в настоящее время изменением субъектного со­става российского федеративного государства в связи с объединением целого ряда субъектов Российской Федерации.

Как справедливо отмечается исследовате­лями, в науке российского конституционного права до сих пор не выработана стройная и непротиворечивая концепция системы госу­дарственной власти субъекта Российской Фе­дерации, а качество нормативно-правового ре­гулирования вопросов организации и деятель­ности органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации находится на не­достаточно высоком уровне. Изложенным и объясняется актуальность темы диссертацион­ного исследования Е.С. Меркулова.

Целью диссертационной работы Е.С. Мер­кулова является выработка на основе изуче­ния действующего законодательства и кон­ституционно-судебной практики целостного представления о системе органов государст­венной власти субъекта Российской Федера­ции от теоретико-правовых аспектов ее орга­низации до анализа системных взаимоотно­шений различных органов государственной власти. Для достижения этой исследователь­ской цели автором были поставлены следую­щие творческие задачи:

—  раскрыть содержание и проследить зна­чение базовых принципов российского федера­лизма, оказывающих непосредственное влия­ние на организацию системы государственной власти в субъектах Российской Федерации;

—  рассмотреть и проанализировать систе­му общих принципов организации и деятель­ности органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, закрепленных на федеральном уровне;

—  исследовать различные модели (схемы) организации системы органов государствен­ной власти, закрепленные в конституциях (ус­тавах) и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации;

—   изучить региональное законодательст­во, посвященное непосредственному порядку формирования органов государственной влас­ти, выявить общие подходы и уникальный опыт субъектов Российской Федерации;

—  обозначить основные формы внутриси­стемных отношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

—   выявить особенности построения сис­темы органов государственной власти в усло­виях образования нового субъекта Российской Федерации.

Изучение диссертационной работы показывает, что автор успешно справился с постав­ленными исследовательскими задачами.

В первой главе диссертации рассматривают­ся конституционно-правовые основы организа­ции и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В этой части работы соискатель подробно рассматривает концептуальные вопросы органи­зации государственной власти на региональном уровне. Достаточно глубоко исследованы теоре­тико-правовые аспекты организации и осуще­ствления государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе развития российского федерализма.

Большой интерес вызывают положения диссертационного исследования, посвящен­ные анализу основных моделей организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Автор убедительно показывает, что до сих пор учеными не предложено четких и бес­спорных критериев разграничения органов го­сударственной власти и иных государственных органов. С одной стороны, существенным раз­граничительным признаком исследователи на­зывают осуществление органами государст­венной власти функций государства и наличие у них государственно-властных полномочий. С другой стороны, весомым является аргумент о том, что эти органы выполняют определен­ные государственные функции и наделены властными полномочиями.

В диссертации детально аргументируется тезис о том, что существующее конституцион­ное разделение государственной власти на три ветви отражает весьма приблизительную схему устройства властных органов, поскольку в со­временном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых просто не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей.

Следует согласиться с предложенной ав­тором трактовкой сущности органа государст­венной власти через акцент на следующие ха­рактеристики: 1) этот орган является относи­тельно обособленным элементом государст­венного аппарата; 2) его учреждение связано с непосредственной организационно-юридичес­кой трансформацией и практической реализа­цией определенной функции государственной власти (осуществление определенного объема властных полномочий при реализации какой- либо функции). При этом любой орган госу­дарственной власти самостоятелен в осуществ­лении своих полномочий и осуществляет свою деятельность независимо от других органов, что не исключает возможности «внешнего» контроля и надзора.

На основе анализа действующего законо­дательства соискатель вполне обоснованно выделяет три основных организационных мо­дели высшего исполнительного органа субъек­та Российской Федерации, отражающие его положение в региональной системе исполни­тельной власти: 1) учреждение высшего и единственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в составе ко­торого формируются структурные подразделе­ния (по сути, являющиеся отраслевыми орга­нами специальной компетенции); 2) учрежде­ние высшего коллегиального исполнительного органа, возглавляющего систему органов госу­дарственной власти субъекта Российской Фе­дерации; 3) учреждение высшего органа ис­полнительной власти, возглавляющего систе­му органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в структуру которого, в свою очередь, входят иные органы как структурные подразделения (с. 56).

Автор диссертации делает правильный вывод о том, что при решении вопроса об ор­ганизационном оформлении системы государ­ственной власти на уровне субъектов Россий­ской Федерации, несмотря на наличие жест­ких требований федерального законодательст­ва, допускается определенный уровень «регио­нального усмотрения», которое проявляется: 1) при организации законодательных органов в возможности реализации идеи бикамерализма при формировании региональных органов законодательной власти; 2) при формирова­нии системы исполнительной власти — в вы­боре наиболее приемлемой модели высшего исполнительного органа и использовании раз­личных схем организации системы органов исполнительной власти (допускающие созда­ние отраслевых и территориальных исполни­тельных органов государственной власти). При этом абсолютной свободой субъекты Рос­сийской Федерации обладают при решении во­проса об организации «факультативных» орга­нов государственной власти: конституционных или уставных судов, контрольно-счетных па­лат, уполномоченных по правам человека, кон­ституционных или уставных собраний.

Во второй главе диссертации рассматри­ваются особенности формирования и функ­ционирования системы органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации.

В этой части работы соискателем подроб­но проанализирован порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Большой интерес вы­зывают положения диссертационного иссле­дования об анализе правовых особенностей наделения гражданина полномочиями прези­дентов и губернаторов региональным законо­дательным органом по представлению Прези­дента Российской Федерации.

Достаточно глубоко соискателем изучен процесс организационного оформления судеб­ной ветви государственной власти субъекта Российской Федерации, представленной ми­ровыми судьями и региональными конститу­ционными (уставными) судами. В работе подробно проанализированы принци­пы и формы взаимоотношений органов госу­дарственной власти субъекта Российской Фе­дерации.

Достаточно подробно в диссертации осве­щен вопрос об особенностях формирования и функционирования системы органов государ­ственной власти в переходный период образо­вания нового субъекта в составе Российской Федерации.

Диссертация Е.С. Меркулова характеризу­ется достаточно высоким уровнем апробации результатов исследования. В числе научных результатов диссертационного исследования Е.С. Меркулова также следует выделить выра­ботанные соискателем предложения по даль­нейшему совершенствованию законодатель — ной основы построения и функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, при всех отмеченных досто­инствах, диссертационная работа Е.С. Мерку­лова не лишена недостатков и положений, кото­рые нуждаются в дополнительном обосновании.

1. Как представляется, в диссертации не­достаточное внимание уделено анализу общих принципов организации и деятельности орга­нов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации как категории российского конституционного права. Объем соответству­ющего параграфа диссертации (1.3) составляет лишь 13 страниц текста, следствием чего явля­ется беглое рассмотрение содержания указан­ных принципов. Между тем рассмотрение и анализ данных принципов указаны диссертан­том в качестве одной из самостоятельный ис­следовательских задач.
2. Не вполне понятно, почему автор рас­сматривает модели организации системы орга­нов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации перед рассмотрением общих принципов организации и деятельности ука­занных органов. Система органов государст­венной власти субъектов Российской Федера­ции действительно может быть организована по-разному, но в любом случае выбор кон­кретного способа (модели) ее организации должен делаться в рамках общих принципов, вытекающих из Конституции Российской Фе­дерации и конкретизированных в федераль­ном законодательстве.
3. Говоря о возможности расширения си­стемы органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации за счет включения в нее учредительных, контрольных и избира­тельных органов, диссертанту следовало бы уделить определенное внимание рассмотре­нию критериев системности региональные ор­ганов власти. Как представляется, это позво­лило бы более аргументированно отстаивать точку зрения о выделении новых ветвей (от­ветвлений) государственной власти.
4. Диссертант указывает в качестве от­дельной модели организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации уч­реждение высшего исполнительного органа как единого органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации со сложной структурой, включающего в себя все иные ор­ганы исполнительной власти. В таком случае возникает закономерный вопрос: ка­ким должен быть порядок реализации регио­нальным законодательным органом предусмо- тренныга Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» полномочий по определе­нию системы исполнительных органов и структуры высшего исполнительного органа, если учитывать, что по закону у высшего должностного лица субъекта Российской Фе­дерации также есть полномочие по определе­нию структуры исполнительных органов. В этой связи представляется, что в соответствии с упомянутым Федеральным законом иные органы исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации не могут входить в состав высшего регионального исполнительного ор­гана государственной власти. Если диссертант считает иначе, то ему необходимо более четко и последовательно обосновать свою позицию по этому вопросу.

5. Несмотря на высокую оценку стиля из­ложения научного материала, следует отме­тить, что исследование целого ряда важных те­оретических и прикладных вопросов автором неоправданно переносится в подстрочные сноски. Из-за этого нередко прерывается нить рассуждений в основном тексте, что сущест­венно усложняет его восприятие.

Однако высказанные замечания не влия­ют на общую положительную оценку диссер­тационного исследования.

Диссертация Е.С. Меркулова на тему «Си­стема органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)» представляет собой завершенное научное исследование, полно­стью соответствующее требованиям Положе­ния о порядке присуждения научным и науч­но-педагогическим работникам ученых степе­ней и присвоения научным работникам уче­ных званий. Основные ее положения опубли­кованы в научных трудах соискателя. Авторе­ферат диссертации отражает содержание пред­ставленной к защите работы.

В.В. Игнатенко, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

---