ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКОГО КАЧЕСТВА СТРУКТУРЫ ЗАКОНОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Качество структуры законов является разновидностью технико- юридического качества законов. Под ним, как представляется, понима­ется устойчивая целостная совокупность правовых свойств закона, ха­рактеризующих соответствие упорядоченности компонентов закона оп­ределенным структурам права и выработанным законотворческой прак­тикой технико-юридическим правилам и требованиям композиции (построения)законов.

Для законотворческой оценки технико-юридического качества структуры законов об административных правонарушениях большое значение имеет выработка научно обоснованных критериев такой оцен-

Анализ технико-юридических основ административно-деликтного законотворчества позволяет выделить следующие основные критерии оценки качества структуры законов об административных правонару­шениях: 1) критерий правовой однородности структурного подразделе­ния закона об административном правонарушении; 2) критерий компо­зиции структурных подразделений законов об административных пра­вонарушениях по принципу «от общего — к частному»; 3) критерий объемной сбалансированности структурных подразделений законов об административных правонарушениях; 4) критерий единой рубрикации однотипных структурных подразделений законов об административных правонарушениях; 5) критерий соответствия наименования и предмета регулирования структурных подразделений законов об административ­ных правонарушениях.

Рассмотрим эти критерии.

1. Критерий правовой однородности структурного подразделения закона об административных правонарушениях. В юридической лите­ратуре обращалось внимание на то, что первым условием, превращаю­щим неорганизованную совокупность в отдельную систему (или подсис­тему), является то, что составляющие ее нормы принадлежат к однород­ной предметной среде, отражают и воздействуют на одни и те же отно­шения (Ю.Л. Веденеев). Существо данного критерия сводится к тому, что в состав соответствующего структурною подразделения закона об административных правонарушениях должны входить однородные, т.е. однопредметные правовые предписания.

При оценке качества структуры закона об административных пра­вонарушениях на основе критерия правовой однородности его струк­турных подразделений необходимо учитывать, что правовая однород­ность задается, главным образом: 1) единым предметом регулирования соответствующего структурного подразделения и входящих в него пра­вовых предписаний; 2) примерно одним уровнем обобщения правовых явлений как самим структурным подразделением закона, гак и входя­щими в него отдельными правовыми предписаниями.

Отсюда вытекают следующие технико-юридические требования, которыми следует руководствоваться законодателю при построении структуры закона об административных правонарушениях.

Нецелесообразно включение в одно и то же структурное подразде­ление закона об административных правонарушениях правовых предпи­саний с разным предметом регулирования. Прежде всего следует отме­тить нежелательность размещения в одном и том же структурном под­разделении закона об административных правонарушениях (особенно кодифицированного) как материальных, так и процессуальных правовых предписаний. Справедливости ради, следует отметить, что нарушения данного требования допускается законодателем крайне редко. Гак, на наш взгляд, необоснованно в Общую часть Кодекса Свердловской об­ласти об административной ответственности включены вместе матери­ально-правовые предписания Общей части законодательства об админи­стративных правонарушениях и процессуально-правовые предписания о подведомственности дел об административных правонарушениях и по­рядке производства по этой категории дел.

С позиций рассматриваемого технико-юридического правила, не­целесообразно помещение в главу 1 раздела 1 «Общие положения» про­екта КоАП РФ статьи 1.5 «Презумпция невиновности», так как в этой статье в отличие от других статей главы 1 сформулировано не матери­ально-правовое, а процессуально-правовое предписание.

Нецелесообразно также включение в одно и то же структурное подразделение закона об административных правонарушениях матери­альных либо процессуальных правовых предписаний с разным предме­том регулирования. Так, если следовать логике единства предмета регу­лирования предписаний о мерах обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, помещенных в главу 19 дейст­вующего КоАГ! РСФСР, то статья 238 КоАП РСФСР «Доставление на­рушителя» должна быть расположена не в главе 18, а в главе 19 КоАП РСФСР. Отмеченная технико-юридическая погрешность исправлена авторами проекта нового КоАП РФ, в главе 26 которого объединены предписания о всех мерах обеспечения производства по делам об адми­нистративных правонарушениях.

С учетом объективных реалий не следует абсолютизировать и при­давать императивый характер требованию однородности правовых предписаний, включаемых в те или иные структурные подразделения законов об административных правонарушениях. То, что достижимо при построении абстрактных структур права, далеко не всегда возможно при построении структур конкретных законов. Отраслевая и структур­ная «чистота» правовых предписаний законов об административных правонарушениях — это требования идеала, достижение которых не всегда возможно. К примеру, норма, изложенная в ст. 40 КоАП РСФСР («Возложение обязанности возместить причиненный ущерб»), вообще не является административно-правовой. Ее помещение в главу 4 КоАГ! РСФСР («Наложение административного взыскания») с формальных позиций нарушает правило однородности предписаний, однако исходя из смысла и значения ст. 40 КоАП РСФСР, она должна находиться именно в этой главе КоАП РСФСР.

2. Критерий композиции структурных подразделений законов об административных правонарушениях по принципу «от общего — к ча­стному». Расположение правовых предписаний в структурных подраз­делениях законов об административных правонарушениях в последова­тельности «от общего — к частному» является универсальным технико- юридическим требованием. Если в кодифицированном законе выделя­ются общая и особенная части, то на первом месте в структуре этого закона всегда будет располагаться общая часть.

В структурном подразделении закона, посвященном отдельному институту законодательства, также сначала следуют предписания более общего плана, и лишь за ними располагаются специальные предписания. Такая логика вытекает из строения правового института.

Каждый правовой институт имеет свой предмет регулирования и включает различное количество разных по характеру правовых норм. Вместе с тем правовые институты сходны в главном — все они по­строены по одному принципу: общие по объему действия нормы функ­ционально связаны с каждой специальной нормой, а все специальные нормы объединены, сцементированы общими нормами в единое целое — правовой институт (В.М. Шерстюк). Логика структурно-функцио­нальных связей норм в правовом институте и диктует логику компози­ции нормативно-правового материала в соответствующих структурных подразделениях отрасли законодательства и в отдельных законах, осо­бенно кодифицированных.

С учетом этого, структура отдельного института законодательства об административных правонарушениях будет включать в себя общие и специальные правовые предписания с единой предметной однородно­стью. К примеру, в главе 3 КоАП РСФСР, содержащей предписания ин­ститута «Административное взыскание», последовательно изложены общие предписания (сг. 23 «Цели административного взыскания», ст. 24 «Виды административных взысканий», ст. 25 «Основные и дополни­тельные административные взыскания»), а также специальные предпи­сания, посвященные отдельным административным взысканиям (ст.ст. 26-32-1).

В целом законодатель строго следует правилу композиции предпи­саний в структурных подразделениях законов об административных правонарушениях по принципу «от общего — к частному», хотя и встре­чаются отдельные отступления. Так, на наш взгляд, требования рассмат­риваемого правила не выдерживаются в отдельных главах проекта Ко­АП РФ. В главе 1 проекта КоАП РФ предписание о нормотворческой компетенции (ст. 1.3) располагается после изложения задач законода­тельства об административных правонарушениях (ст. 1.2), и лишь затем следуют предписания о принципах законодательства об административ­ных правонарушениях. Представляется, что нормы о принципах должны располагаться вслед за нормами о задачах данной отрасли законодатель­ства, так как принципы являются вторыми после задач компонентами в понятийном ряду правовых категорий. В главе 2 проекта КоАП РФ ст. 2.11 «Административная ответственность юридических лиц» по логике принципа «от общего — к частному» должна следовать за группой ста­тей об особенностях административной ответственности отдельных субъектов, а не располагаться в конце главы после изложения статей об обстоятельствах, исключающих административную ответственность.

3. Критерии объемной сбалансированности структурных подраз­делении законов об административных правонарушениях. В основе данного критерия лежит технико-юридическое правило о единообраз­ном подходе к объемной композиции укрупненных структурных под­разделений кодифицированных законов об административных правона­рушениях.

В действующем КоАП РСФСР разделы I, III, IY и Y состоят из глав; раздел II состоит из Общей и Особенной частей, которые, в свою очередь, делятся на главы. Логика такой структуры говорит о том, что раздел КоАП не может состоять непосредственно из статей, а включает в себя главы как средние по объему укрупненные структурные подраз­деления КоАП. В целом, разделы I, II и III КоАП РСФР с точки зрения их объема являются сбалансированными.

Более сложным выглядит вопрос об объемной сбалансированности глав в разделах IY и Y КоАП РСФСР. Во-первых, на наш взгляд, спор­ным представляется выделение в качестве самостоятельного раздела Y «Исполнение постановлений о наложении административных взыс­каний» наряду с выделением раздела IY «Производство по делам об ад­министративных правонарушениях». Получается, что одна из стадий производства по делам об административных правонарушениях пред­ставлена в структуре КоАП РСФСР точно также, как и производство в целом. С точки зрения структурной логики разделы IY и Y КоАП РСФСР должны быть объединены в один раздел с подразделением на главы. Во-вторых, отмеченное обстоятельство влечет за собой объемное «измельчание» глав в Y разделе КоАП РСФСР. Если, скажем, в разделе IY КоАП РСФСР в главах изложены предписания, посвященные от­дельным законодательным институтам, то в главах раздела Y КоАП РСФСР помещены нормы об особенностях исполнения постановлений об отдельных видах административных взысканий. Отсюда и происхо­дят такие объемные диспропорции, когда главы 24 и 26 КоАП РСФСР состоят только из одной статьи, а глава 31 КоАП РСФСР из двух статей. Главы же раздела IY КоАП РСФСР включают в себя от 5 до 11 статей.

Нарушение правила объемной сбалансированности структурных подразделений законов допускается, иногда, и в региональном админи- стративно-деликтном законотворчестве. Например, в структуре Кодекса Свердловской области об административной ответственности разделы Особенной части включают главы, а разделы Общей части — нет. Хотя содержание раздела II данного Кодекса с точки зрения логики диффе­ренциации нормативного материала объективно требует выделения двух самостоятельных глав: «Подведомственность дел об административных правонарушениях» и «Производство по делам об административных правонарушениях».

4. Критерий единой рубрикации однотипных структурных под­разделений законов об административных правонарушениях. При оцен­ке технико-юридического качества структуры законов об администра­тивных правонарушениях на предмет соответствия данному критерию выясняется вопрос: единообразно подходит законодатель к обозначению рубриками однотипных структурных подразделений законов или нет.

Правило единой рубрикации однотипных структурных подразде­лений законов имеет большое технико-юридическое и правопримени­тельное значение. «Разделения на рубрики, их наименования помогают глубже уяснять нормативные предписания, определять связи между ни­ми. Рубрикация упрощает пользование актом, его систематизацию, про­изводство ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале, улучшает внутреннее построение акта» (Проблемы право­творчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 97).

Сложность оценки качества структур законов по рассматриваемо­му критерию объясняется тем, что практика использования рубрик в российских законах является неустоявшейся и противоречивой как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Действующий КоАП РСФСР имеет следующую рубрикацию: раз­дел часть -» глава —> статья —> часть статьи —» пункт статьи (пронумерованный абзац статьи). В проекте КоАП РФ представлена несколько иная рубрикация структуры этого акта: раздел ~ > глава статья часть статьи пункт статьи. Свои особенности имеет и рубрикация Кодекса Свердловской области об административной ответ­ственности: часть раздел —> глава —> статья —> часть статьи.

Для сравнения приведем рубрикации отдельных федеральных кодексов. Так, наиболее сложную рубрикацию имеет ГК РФ: раздел —> подраздел —> глава —> параграф подтгараграф —> статья —> пункт статьи -> под­пункт статьи (пронумерованный абзац пункта статьи) —> непронумеро­ванный абзац пункта статьи. В тексте ГК РФ можно найти такие ссылки: абзац пункта статьи (см. п. 1 ст. 64); подпункт статьи (см. ст. 189). В срав­нении с ГК РФ рубрикация УК РФ менее сложна, хотя и имеет свои отли­чительные особенности: часть раздел —> глава —> статья —> часть статьи пункт статьи. Нетрудно заметить, что одни и те же однотип­ные структурные подразделения в ГК РФ и УК РФ именуются по-разному. Гак, пронумерованный абзац статьи в ГК РФ называется пунктом статьи, а в УК РФ — частью статьи. Можно привести и другие примеры противоре­чивого подхода законодателя к рубрикации законов. 11о всей видимости, не­обходимо нормативное закрепление стандартов рубрикации российских зако­нов. Данную проблему можно было бы разрешить принятием федеральных правил оформления законов.

В отдельных случаях нарушается и внутренняя логика единой руб­рикации структурных подразделений законов.

Обратимся к тексту проекта КоАП РФ. На наш взгляд, авторы за­конопроекта нарушают логику рубрикации Кодекса, когда раздел 1 име­нуют «Общие положения», а раздел II называют «Особенная часть». Бо­лее того, представляется неоправданным одинаковое наименование «Общие положения» — раздела I проекта КоАП РФ и отдельных глав проекта КоАП РФ (21, 23, 30).

5. Критерий соответствия наименования и предмета регулирова­ния структурных подразделений законов об административных право­нарушениях. Наименование структурных подразделений законов об ад­министративных правонарушениях должно точно отражать предмет их регулирования. Отступления от этого правила усложняют усвоение со­держания правовых предписаний законов об административных право­нарушениях и затрудняют ориентировку правоприменителя в поиске тех или иных предписаний законов. Поэтому данное технико-юридическое правило является не только требованием правовой культуры законо­творчества, но и имеет определенное правоприменительное значение.

Как показывает анализ законодательства об административных правонарушениях, отступления от правила соответствия наименования и предмета регулирования структурных подразделений законов об адми­нистративных правонарушениях, допускаются законодателем крайне редко. И все же такие отступления имеются. В одних случаях, они явля­ются следствием внесения изменений и дополнений в законы об адми­нистративных правонарушениях, когда изменяется содержание статей, а их заголовки остаются прежними. В других — недооценкой законодате­лем рассматриваемого технико-юридического правила.

В качестве примера можно привести ст. 44 КоАП РСФСР. Содер­жание и заголовок этой статьи соответствовали друг другу до вступле­ния в силу Закона РСФСР от 5 декабря 1991 г. об исключении админи­стративной ответственности за потребление наркотических средств без назначения врача. Предмет регулирования статьи был сужен, а заголо­вок остался без изменений.

Отдельные несоответствия наименования и предмета регулирова­ния структурных подразделений встречаются и в проекте КоАП РФ. Так, на наш взгляд, не соответствуют с точки зрения логического объе­ма название главы 1 проекта КоАП РФ и содержание составляющих главу предписаний. Название главы »Задачи и принципы законодатель­ства об административных правонарушениях» уже предмета регулиро­вания этой главы, так как в ней содержатся не только нормы о задачах и принципах, но и о нормотворческой компетенции и о действии законов об административных правонарушениях. Не соответствуют также заго­ловок и содержание ст. 1.3 проекта КоЛП РФ. Данная статья назы­вается: «Предметы ведения Российской Федерации в области законода­тельства об административных правонарушениях». Однако в этой статье сформулированы правила не только о предметах ведения Российской Федерации, ¡го и о предметах ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.